생활권 중심의 지역사회 혁신체계 구축

생활권 중심의 지역사회 혁신체계 구축

 

협동조합 이장 대표 임경수

 

 

 

필요성

○ 2000년 이후 농촌개발사업을 지역수준과 마을수준에서 추진하여 읍면 수준의 지역사회의 요구를 충족할 수 없었고 해당 수준이 지역 문제 해결도 어려웠다.

○ 농촌 지역은 읍면 간 생활방식, 공간구조의 차이가 있어 각기 다른 요구와 문제가 있으며 이를 지역, 마을 수준에서 대응하기도 어렵다.

○ 사회혁신의 관점에서 주민의 교류와 소통, 지역사회의 신뢰와 같은 사회적 자본이 필요한데 지역은 공간적 범위가 넓어 개인 생활과 밀접한 의제를 만들기 어렵고 마을은 이미 과소화하여 해결할 수 있는 문제의 범위가 좁거나 참여하는 주민이 작아 사회적 자본을 형성하기 어렵다.

○ 또한, 기후변화와 포스트 코로나에 대한 대응과 관련하여 농촌정책의 전환이 필요한 시점에서 주민자치, 교육자치, 에너지 자립, 통합돌봄, 생활형 기반시설의 확충 등의 굵직한 과제를 지역사회에서 제각각 추진하고 있어 이를 통합할 수 있는 새로운 체계가 필요하다.

<관련 전문가 의견> 면 지역이 이미 붕괴되고 있다. 농촌의 가장 기본단위는 면 단위라고 생각한다. 예전에는 면마다 오일장이 열렸고 초중학교가 왠만큼은 다 있었다. 학구와 장터가 하나가 되면 얼굴 마주 보는 횟수가 많아지고 절로 공동체가 형성된다. 관계와 관계가 중첩되면서 공론장이 만들어지고 지역 정체성이 스며드는 것이다. -권단 (옥천신문) 시민들이 일상에서 주권자로 역할을 해야 한다. 그러려면 그 범위가 서로 얼굴을 볼 수 있는 사이즈가 되어야 한다. 마을이 되어야 하고 최소한 읍면동 사이즈는 되야 한다. 주민자치가 절대적인 또 다른 한 축이다. - 이창용(지방분권운동 대구경북본부 상임대표) 결국은 주민 다수가 자발적으로 직접 논의하여 ‘계획’을 수립하게 하고, 거기에 정부 부처 사업을 포함시켜야 한다. 즉, ‘풀뿌리 주민자치’ 그리고 주민자치에 기초한 ‘읍·면 계획’을 매개로 삼아야 한다. (중략) 모든 활동의 주체는 결국 ‘조직화된 주민들’일 수밖에 없다. 이 주민 조직은 민주적으로 의사결정하면서 집합적으로 실천하고 협동하는 조직일 수밖에 없다. 필경, 협동과 연대를 가치로 내세우는 사회적 경제 실천을 활성화하는 데에도 정부가 관심을 쏟아야 한다. - 김정섭 (농촌경제연구원)

 

마을만들기와 읍면 생활권

○ 마을만들기라며 추진한 농촌개발사업을 다시 검토해보자. 마을은 어디인가. 마을만들기란 무엇인가.

○ 마을만들기를 농촌개발사업으로 추진한 행정의 관점과 자발적 주민활동이나 사회운동으로 시작한 주민의 관점에서 마을은 아래와 같이 정리할 수 있다. 향후 사회혁신의 측면에서 민간주도의 농촌정책을 추진한다면 주민 관점을 수용할 필요가 있다.

구분	정의	비고
행정 관점	행정적 최소 공간단위, 농촌지역의 경우 행정이 임명한 이장이 관리하는 공간적 범위인 ‘리’ (사업공간 혹은 사업이 펼쳐지는 범위)
주민 관점	지역주민이 정서적으로 공동체라고 생각하는, 역사와 경험을 공유하여 유대감이 존중되는 범위, 활동에 따라 ‘리’가 되기도 하고 수 개의 리가 합쳐진 ‘권역’이 되기도 하고 ‘읍면’이 되기도 하며 ‘시군’ 전체가 되기도 함 (사건이나 의제를 공유하는 범위)

 

○ 마을만들기도 마찬가지로 행정과 주민의 관점에서 아래와 같이 구별할 수 있다. 같은 이유로 주민 관점을 수용할 필요가 있다.

구분	정의	비고
행정 관점	마을단위 통합지원 사업 정부가 마을을 대상으로 지원하는 사업이나 마을주민들의 주도적 활동을 통해 마을의 경제활동의 촉진, 삶의 질을 향상 등을 종합적으로 촉진하고자 하는 사업
주민 관점	마을만들기 방식의 주민활동과 사업 주민들이 자신의 삶의 문제를 지역사회 문제로 확장하여 인식하고 이 문제를 해결하기 위해 주민을 조직하고 자발적 활동을 추진하는 이른바 ‘마을만들기 방식’으로 크고 작은 공간 수준에서 벌어지는 다양한 자발적 주민 활동과 사업

○ 마을과 마을만들기의 정의를 조합하면 4개의 마을만들기를 구별할 수 있는데 농촌개발을 행정주도가 아닌 주민주도로 전환하기 위해서는 ‘크고 작은 공간 수준에서 다양한 분야의 주민활동을 마을만들기 방식으로 추진하는 것’으로 마을만들기를 새롭게 정의하는 것이 필요하다.

구분	마을 → ‘리’	마을 → 다양한 공간범위
마을 단위 사업	'리‘단위의 마을 단위 정책과 지원사업	‘리’, ‘권역’, ‘거점면’ 등 다양한 공간 단위의 정책과 지원사업
마을 만들기 방식	‘리’ 단위에서의 마을만들기 방식의 활동과 사업	크고 작은 공간범위에서 다양한 활동과 사업을 마을만들기 방식으로 추진

 

○ ‘리’를 중심의 마을만들기를 모든 마을에 추진할 수 없으니 마을 수준의 욕구와 수요를 사각지대 없이 대응하는 것이 불가능하고 마을이 과소화되어 해결할 수 있는 문제가 제한된다. 따라서 다양한 공간 수준에서 다양한 분야의 주민주도형 활동으로 지역 문제에 대응해야 한다.

○ 결국, 농촌사회의 사회혁신은 다양한 공간 수준과 다양한 분야에서 다양한 조직과 주체가 참여하고 활동하는 방식이 결합하는 아래와 같은 3차원으로 구성되어야 한다.

○ 그런데 지역과 마을 수준에서는 3차원의 교차점에서 많은 활동과 지원이 있지만 아직 읍면 수준의 생활권에 비어있는 교차점이 많다.

사회혁신과 읍면 생활권

○ 마을공동체 사업, 로컬푸드, 사회적경제, 도시재생 등 지역 차원에서 민관협력이 필요한 분야는 중간지원조직을 설립하는 방식으로 행정과 민간조직이 협력체계를 갖추었거나 정비하고 있고 마을 수준의 사업은 주민주도 방식의 다양한 활동과 사업의 경험을 축적하고 있다. 하지만 상대적으로 읍면 수준은 정책과 지원의 사각지대로 남아있다.

○ 사회혁신이 일어나기 위해서는 정책과 지원에 앞서 리더, 활동가 등 인적자원의 발굴과 육성, 주민 간의 교류와 소통의 촉진, 지역사회 내의 신뢰 증진과 같은 ‘사회적 자본의 형성’이 필요한데 이 사회적 자본을 형성하기 적합한 수준은 읍면 생활권이다.

○ 읍면 생활권에서는 역사적 경험과 문화를 공유하고 있어 정서적 유대감이 있고 자신의 문제를 쉽게 지역의 문제로 확장할 수 있으며 문제를 해결하고자 하는 방법, 수단을 쉽게 상상할 수 있고 문제를 해결할 수 있는 자원이 생활권 내에 있을 가능성이 크다.

○ 읍면에 이미 주민자치, 주민참여예산, 평생교육, 주민역량강화 등의 사업을 추진하고 있으나 각기 다른 목적으로 분절적으로 추진하고 있어 이를 유기적으로 활용하면 사회적 자본을 형성할 수 있다.

○ 이렇게 읍면 수준에서 사회적 자본을 확충하면서 민관협력 방식으로 다양한 주민 활동과 사업을 지원하는 마을공동체, 지역공동체, 도시재생, 마을교육공동체 등의 공동체 방식의 사업을 읍면 생활권 중심으로 사회적경제와 결합하면서 통합하면 그 실효성을 높일 수 있다.

○ 중간지원조직을 만들면 공동체 방식의 사업을 추진하는 과정에서 발생하는 행정조직 칸막이의 폐해를 극복할 수 있을 것이라 기대했지만 다시 행정조직의 칸막이 맞게 중간지원조직을 따로 만들면서 이를 해결하기 어려워졌으나 읍면 생활권에서 이를 극복할 가능성이 생긴다.

 

○ 읍면 생활권에서 사회적 자본을 형성하고 다양한 주민 활동을 촉진하고 관련된 사업을 통합하기 위해서는 ‘주민자치회’가 그 중심에 있어야 한다. 다행스럽게 주민자치를 강화하는 방향에서 주민자치위원회를 주민자치회로 전환하고 있다.

○ 2012년에 완주군은 읍면에 주민자치위원회와 별도로 지역발전위원회를 조직하고 읍면별 발전계획을 수립하고 주민 숙원사업과 주민자치 사업을 발굴하고 지원하는 사업을 추진한 바 있디.

○ 충남 논산시는 2015년 읍면동 자치위원회에서 읍면별 발전계획을 수립하고 경진대회를 통해 읍면 자치사업비를 차등 지원하는 사업을 추진하였고 최근 많은 지방정부가 유사한 사업을 추진하고 있다.

○ 읍면 생활권에서 자치회를 중심으로 주민활동을 촉진할 경우 기존에 추진한 마을 수준의 사업을 연계하여 새로운 사업을 추진하거나 마을 수준에서 대응하지 못한 문제에 대응하는 등 마을 수준의 지원정책의 단점을 보완할 수 있으며 지역 수준의 사업과 마을 수준의 사업의 연결고리를 만들어 다양한 사업 간의 연계 및 상승효과를 기대할 수 있다.

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읍면 생활권과 관련된 정책과 사업

○ 주민자치회 전환

- 2010년 18대 국회에서 시ᅟᅮᆫ구 통합을 위한 법적 근거를 마련하기 위해 ‘지방행정체제개편에 관한 특별법’ 제정하였는데 시군구 통합에 따라 자치 기능이 약화된다는 우려에 읍면동 자치기능을 강화하는 규정을 신설하였다.

- 이 특별법에 근거하여 2012년 5월, 지방행정체제개편위원회 근린자치분과에서 주민자치위원회의 권한을 강화하는 주민자치회 시범사업을 추진하기로 하였다.

- 주민자치회는 주민자치위원회과 달리 단순한 주민자체센터의 프로그램 운영뿐 아니라 주민 생활과 연관된 읍면동 업무에 대한 사전 협의, 읍면 내 사무와 업무에 대한 위탁, 주민자치와 관련한 업무와 사무를 할 수 있도록 하였으며 위원의 위촉 책임을 읍면동장에서 기초 지방자치단체장으로 격상하였고 자체재원, 보조금, 기부금을 통해 독자적 운영이 가능하도록 하였다.

- 현재는 주민자치회 전환과 관련한 법률 제정을 논의하고 있고 기초지방자치단체는 행정안전부의 표준조례를 참고하여 조례를 제정하여 다양한 실험을 시도하고 있다. 대표적으로 부천시는 36개 주민자치위원회를 10개 주민자치위원회와 하위의 마을자치위원회로 재편하면서 주민자치회에 실질적인 권한과 책임을 위임하는 사업을 추진하고 있다.

 

○ 지역사회 통합돌봄 (커뮤니티 케어)

- 지역사회 통합돌봄은 돌봄이 필요한 주민이 사는 지역에서 개개인의 욕구에 맞는 서비스를 누리고 지역사회와 함께 어울려 살아갈 수 있도록 주거, 보건의료, 요양, 돌봄, 독립적 생활 등을 통합적으로 지원하는 지역주도형 사회서비스 정책이다.

- 문재인 정부는 2018년 11월, 지역사회 통합돌봄 기본계획을 발표하고 추진로드맵과 주거, 건강, 의료, 돌봄, 서비스 통합제공 등의 4대 중점과제를 제시하였다.

- 이와 관련하여 지방자치단체는 분야별 선도사업을 추진하고 있는데 읍면동에는 케어안내 창구를 설치하여 서비스의 접수, 통합안내를 담당하도록 하고 있으나 실질적인 통합돌봄을 추진하기 위해서는 읍면에 민관협력 지원조직을 설립하는 것이 필요하다.

○ 생활 SOC

- 생활SOC는 보육, 복지, 교통, 문화, 체육시설, 공원 등 일상생활에서 국민의 편익을 증진시키는 모든 시설을 의미한다.

- 문재인 정부의 국무총리실은 ‘생활밀착형 사회기반시설 정책협의회 설치 및 운영에 관한 규정’을 만들어 기존의 대규모 기반시설에서 생활에 밀접한 기반시설까지 SOC 개념으로 확장하고 부서별로 조성하던 방식에서 벗어나 부서의 벽을 허물고 복합화하는 방안을 제시하였다.

- 정부는 국무조정실 내에 ‘생활SOC 관계부처 합동추진단’을 설치하고 2018년부터 관련 예산을 지속적으로 증액하고 있으며 지방비를 포함해서 2020년까지 총 30조원을 투자할 계획이다.

- 이 계획에 의하면 농촌지역은 농산어촌 개발사업을 활용하여 읍면 소재지에 거점복합시설을 조성하고 배후마을까지 서비스를 전달하는 체계를 구축하도록 하고 있다.

 

○ 기타

- 농림부의 농촌중심지 활성화사업(농림부), 도시재생뉴딜사업(국토부), 혁신공간사업(행안부), 주민자치형 공공서비스사업(행안부), 지역혁신사업(산자부) 등의 기존사업과 향후 농어업농어촌특별위원회 등에서 논의하고 있는 농촌생활지원사업, 귀농귀촌플랫폼과 지자체에서 추진하고 있는 공공교통체계 개선(지간선화) 등이 읍면 생활권과 연계하거나 통합해야 하는 사업이다.

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읍면 중간지원조직 : 생활권 혁신센터

○ 읍면 수준의 주민주도형 지역개발의 필요성, 생활권을 중심으로 한 사회적자본의 구축, 생활권을 중심으로 하는 다양한 사업의 통합적 추진 등을 고려할 때 읍면에 중간지원조직, 이른바 생활권 혁신센터를 설치하는 것을 제안한다.

○ 생활권 혁신센터는 기존의 지역 수준의 중간지원조직이 행정이 필요한 사업을 주민에게 전달하거나 행정사무를 위탁하는 기능에 머물러 주민 생활과 밀접하게 활동하기 어려운 한계를 극복할 수 있을 것이다.

○ 또한, 중앙정부의 부처별, 지방정부의 부서별로 추진하여 ‘칸막이 행정’이라는 오명을 쓰고 있는 사업을 지역 차원에서 통합하거나 연계할 수 있을 것이다.

○ 따라서 생활권 혁신센터는 리더와 활동가의 발굴, 주민교육, 주민 조직화, 지역사회 문제의 발굴, 주민주도의 지역사회 문제 해결 등을 지원하거나 촉진하고 읍면 수준에서 벌어지는 다양한 지원사업을 통합할 수 있을 것이다.

○ 생활권 혁신센터의 역할을 정리하면 아래와 같다.

구분	역 할
주민활동 지원	· 일상적 주민홛동 지원 (주민상담, 주민교육, 주민조직, 주민자지회 지원) · 일상적 지역사회 혁신 지원 (지역사회 문제의 발견, 주민주도의 문제해결)
사회 서비스 통합 지원	· 생활SOC 통합시설 운영 , 지역사회 통합돌봄 (케어상담센터+유관기관 연계+사례관리 등)
연계사업	· 중간지원조직 연계사업 (마을만들기센터, 사회적경제 센터, 도시재생센터, 일자리센터 등) · 읍면동 연계 사업

 

○ 생활권 혁신센터를 운영하기 위해서는 활동가 인건비, 운영경비, 사업비 등이 있어야 하는데 사업비는 기존의 주민자치, 주민참여예산, 평생교육, 주민역량강화 관련 예산을 통합적으로 활용할 수 있다.

○ 인건비와 운영비는 지역맞춤형 청년 일자리 창출사업의 지원이 이루어지고 있어 이를 활용할 수 있을 것이다. 이미 청년 일자리 창출사업을 활용하여 전북 무주군 안성면과 전북 군산시 고군산군도에 생활권 중간지원조직 설치하고 운영한 바 있다.

○ 무주군은 과소화 인력대응 사업으로 면단위 중간지원조직 설립을 지원했으며 군산시는 고군산군도 활성화를 위해 5명의 청년활동가를 지원하여 고군산군도 활성화센터를 운영하고 있다.

○ 최근 한국형 뉴딜사업으로 지역사회에 청년 일자리를 만드는 지원사업을 기획하고 있어 이러한 일자리 사업을 활용하고 기초지방자치단체의 예산을 활용한다면 생활권 혁신센터 운영이 가능할 것으로 판단된다.